Polski samorząd wczoraj i dziś

Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 roku natychmiast rozpoczęto prace nad stworzeniem spójnego modelu samorządu terytorialnego. Zajęło to... 15 lat. Jak w tym czasie funkcjonował samorząd w II Rzeczpospolitej? Był jedynie w trzech województwach. Wedle zapisów dekretu o samorządzie miejskim z lutego 1919 roku minister spraw wewnętrznych miał prawo rozwiązać radę miejską każdego z miast, a także pozbawić urzędu ławnika, burmistrza miasta lub prezydenta (z wyjątkiem Warszawy).

Zgodnie z dekretem o utworzeniu rad gminnych na obszarze b. Królestwa Kongresowego wójt musiał umieć pisać i czytać po polsku, ale już członkowie rady - niekoniecznie.
Nie sposób dokonać prostego porównania samorządu terytorialnego Polski w roku 2019 i roku 1918. Jest to niemożliwe z jednego prostego powodu - w roku 1918 na terenie odrodzonej Rzeczpospolitej nie było jednego, spójnego systemu samorządu terytorialnego. Ba, w niektórych jej częściach (na ziemiach dawnego zaboru rosyjskiego) nie istniał w ogóle i na jego utworzenie trzeba było dopiero poczekać do roku 1919. Jeszcze dłużej, bo aż do roku 1933 trzeba było czekać na ujednolicenie i faktyczne połączenie w jeden system trzech (lub czterech, jeśli uwzględnić jeszcze ustrój autonomicznego województwa śląskiego) funkcjonujących obok siebie modeli samorządu terytorialnego.
Punkt wyjścia do budowania samorządu terytorialnego w okresie II RP wyglądał tak, że na ziemiach poprzednio wchodzących w skład Niemiec oraz Austro-Węgier (w sumie blisko 1/3 całej II RP) samorząd istniał już przed rokiem 1918 i tamtejsze rozwiązania utrzymano. Oznacza to, że na ok. 20 proc. terytorium II RP nadal obowiązywały austriackie przepisy dotyczące samorządu gminnego, powiatowego i miejskiego, zaś na 11 proc. obszaru ówczesnej Polski samorząd gminny, powiatowy i miejski opierał się o pruskie, wywodzące się jeszcze z XIX wieku regulacje.
- Ciekawostką jest to, że na ziemiach byłego zaboru pruskiego funkcjonował też samorząd wojewódzki, który zastąpił dawny samorząd prowincjonalny - zwrócił uwagę w rozmowie z Portalem Samorządowym dr hab. Paweł Cichoń z Katedry Historii Administracji i Myśli Administracyjnej Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Wójt musi umieć czytać i pisać po polsku. Ale radny już nie

Jeśli chodzi o ziemie wchodzące wcześniej w skład zaboru rosyjskiego (ok. 69 proc. II RP), to struktury samorządowe II RP zaczęły tworzyć się niemal natychmiast po odzyskaniu niepodległości. Już 27 listopada 1918 r. dekretem naczelnika państwa Józefa Piłsudskiego o utworzeniu rad gminnych na obszarze b. Królestwa Kongresowego zadecydowano, że w każdej gminie tworzy się rady gminne składające się z wójta oraz 12 członków wybieranych w tajnym głosowaniu przez zgromadzenie gminne na trzyletnie kadencje (dla porównania, dziś najmniejsze rady gminne liczą sobie 15 członków, zaś w przypadku największych limit stanowią 45 osoby).

Wszyscy oni mieli pełnić swe funkcje bezpłatnie,

co też odbiega od współczesnych wzorców. Prawo udziału w zgromadzeniach i wyboru członków rady mieli wszyscy mający ukończone 21 lat i posiadający „przynależność państwową polską”, pod warunkiem, że od sześciu miesięcy zamieszkują w gminie. W dekrecie wyraźnie zaznaczono, że wójt musi umieć czytać i pisać po polsku. W przypadku pozostałych członków rady takiego wymogu już nie sformułowano (łatwo to zrozumieć jeśli weźmie się pod uwagę, że - według danych GUS mniej więcej 1/3 ludności Polski (chodzi o mieszkańców powyżej 7 roku życia) nie potrafiła czytać i pisać.
Do podstawowych zadań rady należało m. in. przygotowywanie wniosków i budżetu na zgromadzenie gminne, czuwanie nad wykonaniem jego uchwał, gospodarowanie nieruchomościami i finansami należącymi do gminy, kontrola działalności wójta, mianowanie, a także kontrola i usuwanie urzędników gminnych. Co ciekawe, zgodnie z dekretem wójt był przewodniczącym rady gminnej. Zarazem jego podpis był niezbędnym warunkiem ważności umów zawartych przez gminę. Nadzór nad działalnością rad gminnych wykonywać miały urzędy nadzorcze, którym „powierzono władzę nadzorczą nad samorządem gminnym”, zaś w „wypadkach większej wagi’ Ministerstwo Spraw Wewnętrznych mogło, na wniosek urzędu, rozwiązać radę gminną
Jak zwraca uwagę Biuro Analiz i Dokumentacji Kancelarii Senatu w wydanej trzy lata temu publikacji „Samorząd terytorialny w II Rzeczypospolitej - zarys prawo - historyczny” w preambule wspomnianego dekretu zaznaczono, iż jego przepisy mają charakter tymczasowy i będą obowiązywać do czasu uchwalenia przez przyszły Sejm ustawy o samorządzie gminnym.

Minister mógł rozwiązać radę i odwołać prezydenta

Kilka miesięcy po przyjęciu dekretu o radach gminnych - 4 lutego 1919 roku - podobnym dekretem naczelnika państwa ustanowione zostały zręby samorządu miejskiego. Zapisy tego dokumentu obowiązywać miały w 150 miastach. Wedle zapisów dekretu o samorządzie miejskim organem uchwałodawczym oraz kontrolnym gminy była rada miejska wybierana na trzyletnią kadencję, zaś organem powołanym do wykonywania uchwał rady był magistrat, w którego skład wchodził burmistrz (w miastach wydzielonych z powiatu - prezydent), jego zastępcy oraz ławnicy. Magistrat miał także układać projekty budżetów, sporządzać obrachunki roczne, zarządzać dochodami i wydatkami gminy oraz wykonywać czynności „poruszone przez władze państwowe”. Sam burmistrz (prezydent) w myśl dekretu zarządzać też miał policją miejscową (o ile należała ona do zakresu działania gminy).

Radni mieli pełnić swoje funkcje honorowo

Do ich kompetencji należało m.in. „ustanawianie zasad zarządu i sposobu użytkowania majątku gminy”, zaciąganie pożyczek i lokowanie kapitałów, uchwalanie budżetu, a także opłat i podatków na rzecz gminy, czy zatwierdzanie planu zabudowania gminy. Również wybór członków magistratu (a zatem również burmistrza, czy prezydenta) należał do rady.
Do własnego zakresu działań gminy należały sprawy dotyczące zarządzania majątkiem gminy oraz jej przychodami i wydatkami, zakładania i utrzymania miejskich dróg, mostów, placów, ogrodów, miejskich środków komunikacji, urządzeń wodnokanalizacyjnych, hal i targowisk, dostarczania ludności „zdrowych i tanich” mieszkań, zakładania i utrzymywania szpitali i urządzeń sanitarnych, a także piecza nad oświatą publiczną i „obyczajnością publiczną”. Zgodnie z dekretem nadzór nad miastami, niewydzielonymi z powiatów sprawować miały w pierwszej instancji wydziały powiatowe, w drugiej minister spraw wewnętrznych (resort ten też sprawował nadzór nad miastami wydzielonymi z powiatów).
Szef MSW miał prawo rozwiązać radę miejską każdego z miast, za wyjątkiem m. st. Warszawy, pozbawić urzędu ławnika, burmistrza miasta lub prezydenta (z wyjątkiem prezydenta Warszawy, którego mógł złożyć z urzędu tylko naczelnik państwa), a także unieważnić akty prawne gminy z uwagi na poważne uchybienia prawno-formalne.

Z „niczego” powołano powiaty, problem był z województwami

Zestaw ustaw wprowadzających samorząd na ziemiach byłego zaboru rosyjskiego uzupełniał dekret z 4 lutego 1919 r. o tymczasowej ordynacji powiatowej dla obszarów Polski byłego zaboru rosyjskiego. Jak można przeczytać we wspomnianym już opracowaniu Kancelarii Senatu, jego wydanie stało się koniecznością, ponieważ na tych terenach w okresie przed 1918 r. nie istniały powiaty. Zgodnie z dekretem organami powiatu były: sejmik powiatowy jako organ uchwałodawczy i kontrolujący (w jego skład wchodzili delegaci miast i gmin powiatu po 2 od każdej gminy), wydział powiatowy posiadający funkcje wykonawcze i zarządzające (m.in. przygotowywanie spraw będących przedmiotem obrad sejmiku, określanie sposobów wykonywania jego uchwał, czy realizację czynności poruczonych przez władze państwowe i ustawy) oraz komisarz powiatowy, który pełnić miał zarówno funkcję przewodniczącego sejmiku, jak i kierować pracami wydziału powiatowego. Kadencję sejmiku powiatowego określono na trzy lata.
Do końca istnienia II RP nie udało się natomiast znaleźć pomysłu na wyzwanie, jakie stanowił samorząd wojewódzki, choć w Konstytucji Marcowej z 1921 r. zapisano, że dla celów administracyjnych Państwo Polskie podzielone będzie na „województwa, powiaty i gminy miejskie i wiejskie, które będą równocześnie jednostkami samorządu terytorialnego” (przy okazji warto zwrócić uwagę, że w pierwszej konstytucji odrodzonej RP zagwarantowano istnienie powiatów, czyli coś czego w obecnie obowiązującej ustawie zasadniczej nie ma).
Wynikało to przede wszystkim z obaw przed zyskaniem większych wpływów w państwie przez ludność niemiecką i ukraińską. Stąd też samorządy wojewódzkie funkcjonowały jedynie w województwach: poznańskim, pomorskim oraz śląskim (ten ostatni region doczekał się własnego Statutu Organicznego, który przyznał województwu szeroką samodzielność ustrojową w tym dotyczącą organizacji samorządu lokalnego, ustawodawczą i skarbową).
W pozostałych województwach rolę samorządu wojewódzkiego pełniła funkcjonująca przy wojewodzie rada wojewódzka. W jej skład wchodzili: wojewoda (lub jego zastępca) jako przewodniczący, kierownicy działów państwowej administracji w województwie oraz przedstawiciele sejmików powiatowych i rad miejskich wydzielonych (stanowiących samodzielne powiaty komunalne). Celem rady było wydawanie opinii w sprawach poddanych pod jej obrady przez wojewodę (ten miał występować o opinię we wszystkich sprawach większego znaczenia dla województwa, tak pod względem gospodarczym jak i kulturalnym) a ponadto „podejmowanie uchwał stanowczych w sprawach przekazywanych jej przez ustaw” , przy czym jej postanowienia i uchwały wojewoda mógł zawiesić, przedkładając je do ostatecznego rozstrzygnięcia odpowiednio właściwym ministrom.
W sumie wszystkich województw było w II RP szesnaście - pierwsze z nich pojawiły się na mapie Polski w sierpniu 1919 r., ostatnie dopiero w roku 1926. Na ową szesnastkę składały się województwa: warszawskie, łódzkie, kieleckie, lubelskie, białostockie, wileńskie (to właśnie ono było tym ostatnim, powstałym w okresie międzywojennym województwem), nowogródzkie, poleskie, wołyńskie, poznańskie, pomorskie, śląskie, krakowskie, lwowskie, stanisławowskie oraz tarnopolskie. Status województwa miało także miasto stołeczne Warszawa. Osobnym tworem było też utworzone 15 września 1920 r. Wolne Miasto Gdańsk, czyli autonomiczne miasto - państwo pod ochroną Ligi Narodów.
Niedługo po przyjęciu Konstytucji Marcowej rozpoczęto prace nad planowanym ujednoliceniem ustroju samorządowego II RP, ale po zamachu majowym w 1926 r. prace te wstrzymano. Wznowiono je dopiero w latach 30-tych XX wieku, przy czym już wedle zgoła innych założeń, co znalazło swój wyraz zarówno w „ustawie scaleniowej” z 1933 roku, jak i przyjętej dwa lata później Konstytucji Kwietniowej.
- Doszło do scentralizowania zarządzania państwem i w tym modelu nie mieściła się już koncepcja takiego szerokiego samorządu i daleko idącej decentralizacji. Według Konstytucji Kwietniowej z 1935 r. samorząd terytorialny stał się elementem administracji państwowej - tłumaczy dr hab. Paweł Cichoń.
Jak podaje Główny Urząd Statystyczny, pod koniec II RP (w 1939 r.) strukturę administracyjną tworzyło ponadto 264 powiatów (w tym 23 grodzkie), 611 miast, 3195 gmin wiejskich oraz 40 533 gromad. Dla porównania obecnie mamy w Polsce 314 powiatów oraz 66 miast na prawach powiatu, które są gminami, ale realizują także zadania powiatów. Razem 380.  Gmin wiejskich mamy 1537, a miast od stycznia 2019 r. w Polsce jest 940.

Źródło: www.portalsamorzadowy.pl
(ski)

Czytany 455 razy