w sprawie przyznania Sejmikom Województw ustawowych kompetencji dotyczących funduszy europejskich

Warszawa 23.01.2013 r.


Z niepokojem obserwujemy narastający proces zmniejszania znaczenia Sejmików Województw w realnym prowadzeniu polityki rozwoju na poziomie województw. Od momentu uchwalenia 6 grudnia 2006 roku ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, głównym instrumentem realizacji tej polityki stały się programy operacyjne. Te ważne dokumenty przyjmowane są przez Zarządy Województw. Faktycznie regulują jednak prawa i obowiązki potencjalnych beneficjentów programu, a tym samym winny być aktami prawa miejscowego. Taka sytuacja godzi w fundamenty ustroju samorządowego i wywołuje następujące wątpliwości:

  1. Zgodność regulacji z konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa. Jak stanowi art. 87 Konstytucji: „Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego”. Tym samym wprowadzony został zamknięty katalog źródeł prawa. Regulacje w programach operacyjnych winny stać się więc aktami prawa miejscowego uchwalanymi przez Sejmik Województwa na podstawie projektu przedstawionego przez Zarząd Województwa. W tym kontekście należy przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. (P 1/11), dotyczący tych właśnie kwestii, który skutkował koniecznością nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

    Programy operacyjne spełniają wszelkie przesłanki dla uznania ich za akty prawa miejscowego. Wydawane są na podstawie delegacji ustawowej w celu wykonania zadań ustawowych. Zawierają ponadto normy powszechnie obowiązujące, regulujące prawa i obowiązki beneficjentów programu. Kluczowe w tym kontekście jest krytyczne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego uznające między innymi za niekonstytucyjne zapisy programów w zakresie uregulowania praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze województwa, co jest poprzez akty prawa miejscowego kompetencją Sejmiku.
  2. Kwestia spójności dokumentów planistycznych na poziomie województwa. Na Sejmikach Województw spoczywa ustawowy obowiązek uchwalania Strategii Rozwoju Regionów. Fundusze europejskie są głównym instrumentem jej realizacji. Tym samym Sejmiki winny mieć bezpośredni wpływ na powstawanie wszystkich dokumentów planistycznych, tak by polityka rozwoju prowadzona na poziomie regionu była wewnętrznie spójna, a zarazem oparta na decyzjach osób legitymujących się demokratycznym mandatem uzyskanych w bezpośrednich wyborach. Sytuacja, w której strategię rozwoju uchwala jeden organ stanowiący, a programy operacyjne o strategicznym charakterze inny wykonawczy, prowadzi do powstania „dwóch strategii” a tym samym dwóch ścieżek rozwoju województw.
  3. Kwestia realnego sprawowania przez Sejmiki funkcji kontrolnej. Środki europejskie, będące w dyspozycji samorządów województw, są obecnie porównywalne z wolumenem regionalnych budżetów. To właśnie dzięki tym środkom możliwa jest realizacja najważniejszych inwestycji, podczas gdy budżety województw mają na celu głównie bieżącą realizację zadań regionalnych. A zatem obecny stan doprowadził do niebezpiecznego dualizmu na poziomie województw. Ich zarządy są z jednej strony organami wykonawczymi, podlegającymi corocznej ocenie przez organy stanowiąco-kontrolne w postaci absolutorium oraz bieżąco oceniane np. poprzez aktywność komisji rewizyjnych. Z drugiej strony Zarządy Województw stały się organami zarządzającymi funduszami europejskimi, skupiające w tym zakresie całość władzy i samodzielnie podejmującymi decyzje o ogromnych skutkach finansowych. Powstają więc w istocie dwa budżety podobnej wielkości: jeden uchwalany w demokratycznej procedurze zgodnie z ustawą przez kilkudziesięcioosobowy Sejmik Województwa i drugi, obejmujący środki europejskie, będący w dyspozycji kilkuosobowego Zarządu Województwa, ograniczony jedynie przyjętym przez niego programem operacyjnym.
  4. Kwestia transparentności procesu decyzyjnego podczas realizacji polityki rozwoju na poziomie województw. Akty prawa przyjmowane są przez Sejmiki Województw, w których zasiadają radni mający mocny mandat (każdy reprezentuje średnio ok. 80 tys. mieszkańców), po głębokiej i publicznej debacie publicznej, w której swoje racje ma szanse przedstawić również opozycja a dyskusja służy wypracowaniu najlepszych rozwiązań. Ponadto to poddane są kontroli społecznej - obrady są zazwyczaj transmitowane, a wstęp na salę obrad, obecność mediów, czy sporządzane stenogramy zapewniają transparentność procesu decyzyjnego. Dlatego najważniejsze decyzja - takie jak uchwalanie budżetu, czy strategii - powierzone zostały Sejmikom Województwa. To dwie kluczowe uchwały, przesądzające w systemie ustrojowym i prawnym o demokratycznym, reprezentatywnym charakterze samorządu. Tego rodzaju uchwał nie podejmują „samorządy" na Ukrainie czy Białorusi. Sprawy te pozostają w gestii władz wykonawczych. Brak wpływu Sejmików na określenie ram wydatkowania środków europejskich stanowi zaprzeczenie tej demokratycznych zasady reprezentatywności i istoty samorządu.

Postulujemy:

  1. Nowelizację ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w taki sposób, by regionalne programy operacyjne uzyskały status aktów prawa miejscowego i uchwalane były przez Sejmiki Województw. Zwracamy uwagę, że proponowane w przygotowanym przez Prezydenta RP projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw nowelizacje ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przewidują obligatoryjne konsultacje programów operacyjnych z konwentem wojewódzkich, złożonym z delegatów samorządu lokalnego w województwie. W projekcie brak jest natomiast analogicznych zapisów dotyczących Sejmiku, co stanowiłoby minimum demokratycznych standardów.
  2. Wymóg bezwzględnej akceptacji przez Sejmiki Województw list najważniejszych inwestycji dla regionów, tzw. projektów kluczowych, których finansowanie odbywać się będzie z pominięciem procedury konkursowej.
  3. W kontekście nowego instrumentu prowadzenia polityki rozwoju, jakim będzie Kontrakt Terytorialny, Sejmiki Województw winny zarówno zatwierdzać tzw. mandat negocjacyjny dla zarządów województw a następnie wyrażać w formie uchwały akceptację dla wynegocjowanych z Radą Ministrów zapisów.

Przewodniczący Konwentu
Przewodniczących Sejmików Województw RP
Kazimierz Barczyk