w sprawie: zmiany ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju

 

  1. Konwent Marszałków Województw RP uznaje, że po piętnastu miesiącach obowiązywania ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej: Ustawy) można już sformułować wnioski dotyczące jej pogłębionej nowelizacji.
  2. Przedstawione poniżej propozycje stanowią w części powtórzenie postulatów zgłaszanych na wcześniejszych etapach debaty nad treścią Ustawy. Uzupełniono je o nowe wnioski, sformułowane m.in. na podstawie praktycznych doświadczeń uzyskanych przy okazji negocjowania postanowień kontraktów wojewódzkich, podczas których ujawniło się szereg implikacji prawnych Ustawy.
  3. Postulaty Konwentu Marszałków Województw zmierzają do ustanowienia rozwiązań prawnych, które jednoznacznie opierałyby system prowadzenia polityki rozwoju – wymagający harmonijnego współdziałania władz publicznych różnych szczebli – na zasadach:
    a) decentralizacji władzy,
    b) samorządności wspólnot regionalnych i lokalnych,
    c) subsydiarności w podziale zadań i kompetencji,
    d) samodzielności samorządu terytorialnego w realizacji powierzonych mu zadań publicznych,
    e) partnerskiej współpracy.

    Zasady te znajdują umocowanie w postanowieniach Konstytucji RP, stanowiąc fundament demokratycznego państwa i powinny przenikać wszystkie obszary życia publicznego. Realizacja ww. zasad jest również warunkiem efektywnego zarządzania we współczesnym państwie, w tym także w odniesieniu do tak kluczowej dziedziny jak planowanie i realizacja przedsięwzięć rozwojowych.
  4. Propozycje nowelizacji Ustawy uporządkowane zostały w dwóch grupach, różniących się poziomem szczegółowości wniosków.
  5. W pierwszej grupie wniosków podjęto zagadnienia, co do których Konwent Marszałków wyraża przekonanie o konieczności dokonania istotnych zmian legislacyjnych, wymagających jednak pogłębionej dyskusji merytorycznej, a także strategicznego i systemowego podejścia. Do grupy tej należą następujące zagadnienia:
    a) Konieczność ponownego przemyślenia funkcji i zakresu regulacji Ustawy
    Ustawa powinna być kompleksowym aktem kierunkowym, określającym podstawy prowadzenia polityki rozwoju, w tym regionalnego, a nie szczegółowym podręcznikiem wydawania środków, w szczególności pochodzących z budżetu UE. Kwestie proceduralne (np. dotyczące systemu wdrażania polityki rozwoju), ze względu na swój zmienny i pragmatyczny charakter, nie powinny być przedmiotem ustaleń aktu prawnego o charakterze ustrojowym. Właściwym dla nich miejscem są akty wykonawcze podejmowane przez administrację rządową lub samorządową w dokumentach programowania operacyjnego czy podręcznikach procedur. Znowelizowana Ustawa nie powinna powielać przepisów zawartych w stosownych rozporządzeniach prawa wspólnotowego. Ustawa powinna budować spójny system prowadzenia polityki rozwoju oraz regulować zasady współpracy pomiędzy instytucjami prowadzącymi tę politykę w zakresie koordynacji strategicznej, w tym zasady uzgadniania rozwiązań systemowych. Ustawa powinna wskazywać organy właściwe oraz określać ich kompetencje w zakresie normodawstwa oraz zawierać delegacje dla organów wykonawczych szczebla centralnego i terytorialnego do działania w wyznaczonych granicach. Wreszcie, dla zachowania spójności systemu prawnego, ustawa wymaga uzupełnienia w postaci odesłań do innych ustaw (w przypadku posługiwania się terminami w rozumieniu innych aktów prawnych) lub stosownych doprecyzowań definicyjnych.
    b) Konieczność przemyślanego powiązania nowelizacji Ustawy ze zmianami w innych ważnych aktach prawnych
    W szczególności istotne jest przygotowanie całościowej koncepcji zmian legislacyjnych, prezentującej spójne podejście do przepisów niniejszej Ustawy oraz przepisów ustawy o finansach publicznych, ustawy o samorządzie województwa, ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, czy też ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
    W tym miejscu warto jednocześnie podkreślić, że polityka rozwoju powinna być prowadzona na poziomach krajowym, regionalnym i lokalnym z uwzględnieniem koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin.
    c) Konieczność wprowadzenia systemowych rozwiązań w zakresie prawnego statusu aktów planowania strategicznego na szczeblu krajowym, jak również ponownego przemyślenia wymogów i procedur związanych z ich przyjmowaniem
    W szczególności należy rozważyć status prawny Strategii Rozwoju Kraju (SRK), która obecnie przyjmowana jest w drodze uchwały Rady Ministrów, z którą Sejm i Senat są wyłącznie zapoznawane. Takie rozwiązanie należy uznać za niewystarczające, zarówno ze względów ustrojowych, jak i funkcjonalnych.
    Uchwała Rady Ministrów, zgodnie z Konstytucją RP, to akt kierownictwa wewnętrznego, który nie może być adresowany, ani wiążący dla podmiotów innych niż bezpośrednio podporządkowane organowi, który je wydał (m.in. dla samorządów terytorialnych). Z drugiej strony, jakakolwiek ingerencja w ustawowe kompetencje jednostek samorządu terytorialnego jest dopuszczalna tylko na drodze aktu rangi ustawowej lub wykonawczej do ustaw.
    Biorąc powyższe pod uwagę oraz rangę, jaką posiada SRK, jej długofalowe oddziaływanie i oparcie na niej kolejnych dokumentów programowych, a w konsekwencji planowanie rzeczywistych i zakrojonych na szeroką skalę wieloletnich działań rozwojowych (w tym inwestycyjnych), niezbędne jest nadanie temu dokumentowi rangi ustawowej. Takie rozwiązanie zapewni większą stabilność polityki rozwoju, tworząc trwałe ramy prawne do wydawania dokumentów przewidzianych w ustawie. Spowoduje to również zwiększenie rangi SRK, zwłaszcza w stosunku do kolejnych ustaw budżetowych. Poza tym, zlikwidowany zostanie nieuzasadniony merytorycznie brak symetryczności rozwiązań na szczeblu samorządu, gdzie akty strategiczne przyjmuje organ stanowiący oraz na szczeblu centralnym – gdzie rolę tę pełni organ wykonawczy, z całkowitym wykluczeniem stanowiącego. Należy również określić merytoryczne przesłanki aktualizacji dokumentów planowania strategicznego na szczeblu krajowym, w celu zapewnienia stabilności procesu planowania, jak również wprowadzić postanowienia dotyczące zasad ich monitorowania. Obecne zapisy dają możliwość dowolnego dokonywania zmian w tych dokumentach, bez analizy dotychczasowych osiągnięć.
    d) Konieczność ponownej refleksji nad systemem aktów programowania operacyjnego na szczeblu regionalnym
    W szczególności należy rozważyć, czy wszystkie programy wojewódzkie, również wynikające z przepisów innych ustaw (np. Prawa ochrony środowiska), a także te, które nie przewidują zaangażowania środków UE, powinny być jednolicie traktowane jako „programy operacyjne” w rozumieniu ustawy, ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami proceduralnymi i metodologicznymi. Konieczne wydaje się być wprowadzenie bardziej zróżnicowanej kategoryzacji aktów programowania operacyjnego na szczeblu regionalnym. Należy rozróżnić i umocować prawnie dwie kategorie programów, w zakresie prowadzenia polityki rozwoju przez samorząd województwa:
    − programy wojewódzkie, wynikające z ustaw szczególnych lub stanowiące inicjatywę własną samorządu województwa,
    − programy operacyjne w rozumieniu przepisów prawa wspólnotowego.
    e) Konieczność przedefiniowania miejsca i roli Wytycznych ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego w systemie programowania i wdrażania funduszy strukturalnych
    Biorąc pod uwagę zasadę konstytucyjnego zamknięcia katalogu aktów powszechnie obowiązujących w powiązaniu z wymogiem wyznaczania sytuacji prawnej jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, Wytyczne nie mogą być podstawą nakładania na samorząd województwa obowiązków związanych z wypełnieniem funkcji Instytucji Zarządzającej RPO. Ponadto, decyzje wydane na podstawie Wytycznych wobec osób trzecich nie będą prawnie skuteczne.
    Z kolei próby nadania Wytycznym obligatoryjnego charakteru poprzez powiązanie ich z postanowieniami kontraktu wojewódzkiego, wypaczają jego istotę jako dwustronnej umowy, podważając zasadę równorzędności stron oraz przewidywalności podejmowanych zobowiązań – wykonanie kontraktu przez stronę samorządową będzie bowiem oceniane przez pryzmat postanowień Wytycznych, ustanawianych jednostronnie przez stronę rządową i zmienianych dowolnie w czasie jego obowiązywania. Należy zatem rozważyć uregulowanie zagadnień szczególnie ważnych dla jednolitości zasad i sprawnej koordynacji systemu wdrażania funduszy strukturalnych poprzez – ograniczone w liczbie i skondensowane w treści – rozporządzenia ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego. Natomiast, co do pozostałych kwestii, odnoszących się do standaryzacji szczegółowych rozwiązań w systemie, Wytyczne powinny być zastąpione – opracowanymi przez Ministra we współpracy z samorządami wojewódzkimi – zbiorami „dobrych praktyk” (standardów), które w sposób fakultatywny mogłyby być wykorzystywane przez właściwe instytucje zarządzające.
    f) Konieczność zapewnienia instytucjonalnej efektywności wdrażania funduszy strukturalnych
    Należy rozważyć wprowadzenie nowych – bardziej elastycznych – rozwiązań w zakresie sposobu wyłaniania instytucji pośredniczących (wdrażających) w zarządzaniu programami operacyjnymi w przypadku, gdy są one podmiotami spoza sektora finansów publicznych. Rozwiązania te powinny mieć charakter regulacji szczególnych wobec przepisów o zamówieniach publicznych. Celem nadrzędnym powinna być sprawność funkcjonowania tych instytucji oraz zdolność osiągania przez nie celów postawionych przez instytucje zarządzające. Rozwiązanie zaproponowane w Ustawie dla programów krajowych wydają siębyć w tej mierze bardziej racjonalne niż możliwości stworzone dla programów regionalnych.
  6. W drugiej grupie wniosków zawarte zostały propozycje zmian dotyczących kwestii ważnych, ale o bardziej detalicznym charakterze, jak również stosunkowo prostych do wprowadzenia bez konieczności zasadniczego modyfikowania obecnej konstrukcji Ustawy. Propozycje te zostały przedstawione w formie tabeli stanowiącej załącznik do niniejszego stanowiska. Proponowane poprawki odnoszą się do następujących zagadnień:
    a) poszerzenia lub istotnego zmodyfikowania definicji polityki rozwoju, w sposób uzupełniający przesłanki jej prowadzenia o kontekst konkurencyjności terytorialnej;
    b) uzupełnienia systemu strategicznych ram prowadzenia polityki rozwoju o aspekt regionalny i lokalny;
    c) usunięcia z ustawowego Słownika pojęć, definicji odnoszących się do terminów o detalicznym i wdrożeniowym charakterze lub powielających definicje zwarte w postanowieniach prawa wspólnotowego;
    d) usunięcie wymogu konsultowania dokumentów strategicznych operacyjnych z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego, stanowiącą reprezentację jednostek samorządu terytorialnego, uczestniczących w procesie konsultacji na podstawie odrębnych postanowień;
    e) uściślenia definicji i przesłanek zawierania kontraktu wojewódzkiego oraz jego wymaganej zawartości, w sposób ograniczający funkcje i zakres przedmiotowy kontraktu do kwestii rzeczywiście niezbędnych oraz odpowiadających jego statusowi prawnemu jako dwustronnej umowy;
    f) wprowadzenia – uzupełniająco wobec poziomu krajowego – regionalnych programów pomocy publicznej i regionalnej notyfikacji takiej pomocy;
    g) dostosowania zasad ogłaszania konsultacji w przypadku RPO do regionalnego charakteru tego dokumentu;
    h) zniesienia tzw. Stałej Konferencji Współpracy, jako instytucji pozbawionej zarówno ustrojowego, jak i pragmatycznego uzasadnienia;
    i) zmodyfikowania procesu opracowywania i uzgadniania projektu strategii rozwoju kraju, zapewniając udział szczebla samorządowego;
    j) uzupełnienia trybu przygotowywania projektu tzw. strategii ponadregionalnej o rozwiązania zapewniające współdziałanie z właściwym samorządem województwa, reprezentującym interes regionalny, w celu uwzględnienia regionalnych aspektów jej oddziaływania;
    k) określenia trybu i miejsca oficjalnej publikacji pełnego tekstu RPO, zgodnie z wymogami przyjętymi dla aktów wywołujących skutki wobec osób trzecich;
    l) uściślenia i zamknięcia katalogu wytycznych ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego, z punktu widzenia ich przedmiotu oraz celu wydawania, który powinien ograniczać się do zapewnienia jednolitości podstawowych zasad, a nie szczegółowych cech systemu;
    m) wprowadzenia w systemie wyboru projektów indywidualnych w ramach krajowych programów operacyjnych możliwości złożenia przez wnioskodawcę protestu oraz wprowadzenia przejrzystej procedury tworzenia list indykatywnych uwzględniając rolę województw i konsultacji społecznych;
    n) modyfikacji procedury rozpatrywania protestów w sprawie wyboru projektów w sposób przywracający symetryczność rozwiązań dla programów krajowych i regionalnych, poprzez umożliwienie Instytucji Zarządzającej RPO ponownego rozpatrzenia sprawy;
    o) uelastycznienia trybu wyboru ekspertów do oceny projektów w ramach RPO, poprzez wprowadzenie współdziałania w tym zakresie Ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego z właściwą instytucją zarządzającą, umożliwienie tworzenia regionalnych list ekspertów oraz skrócenie czasu ich kadencji;
    p) dostosowania trybu wykonywania kompetencji w zakresie występowania z wnioskiem do Komisji Europejskiej o dokonanie przesunięć pomiędzy osiami priorytetowymi programu do przepisów prawa wspólnotowego, poprzez uzależnienie takiego wniosku od inicjatywy (zgody) właściwej instytucji zarządzającej, co wynika z jej odpowiedzialności za określanie zawartości i realizację programu;
    q) zniesienia wymogu uczestnictwa przedstawicieli Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w komitetach monitorujących RPO, który nie ma uzasadnienia z punktu widzenia zadań i funkcji tej Komisji oraz prowadzi do zbędnego dublowania reprezentacji;
    r) ograniczenia wymaganej zawartości strategii rozwoju województwa, poprzez zniesienie obligatoryjnego wymogu ujmowania w niej konkretnych zadań inwestycyjnych, co służyłoby utrzymaniu statusu tego dokumentu jako narzędzia długofalowego planowania rozwoju.
  7. Konwent Marszałków podkreśla, że przedstawiane wyżej propozycje szczegółowych zmian w Ustawie mają w dużej części charakter doraźny. Nie usuną one w pełni niespójności pomiędzy przepisami ogólnymi ustawy (art. 1-3), a częścią szczegółową, która nie odpowiada założeniom określonym w przepisach ogólnych. Nadal istnieje zatem potrzeba systemowego uporządkowania obszaru polityki rozwoju w Polsce, która miałaby postać pełną i kompleksową, uwzględniając w stosowny sposób:
    - trzy poziomy prowadzenia polityki rozwoju – krajowy, regionalny i lokalny,
     - istotne instrumenty rozwoju – prawne, programowe, finansowe, administracyjne i społeczne.
  8. Konwent Marszałków ma świadomość, że przedstawione propozycje rozwiązań szczegółowych mogą co najwyżej skorygować najważniejsze błędy w przyjętych rozwiązaniach legislacyjnych oraz usprawnić bieżące funkcjonowanie mechanizmów polityki rozwoju. Nie zastąpią one jednak zmian systemowych, dla których właściwszą drogą, niż cząstkowa nowelizacja Ustawy, byłoby podjęcie prac nad całkowicie nową regulacją prawną. W związku z tym, Konwent wzywa do podjęcia pogłębionej i konstruktywnej dyskusji na temat kierunków i zakresu docelowych zmian w systemie polityki rozwoju w Polsce.

Konwent wskazuje do dalszych prac nad ustawą i bieżącej współpracy w tym zakresiez Ministrem rozwoju regionalnego przedstawicieli następujących województw: Małgorzata Staś – Dyrektor Wydziału Rozwoju Regionalnego, Urząd Marszałkowski Woj. Śląskiego, Radomir Matczak-Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego i Przestrzennego, Urząd Marszałkowski Woj. Pomorskiego, Monika Walecka -Gołasz -Naczelnik Wydziału Zarządzania EFRR, Departament Polityki Regionalnej, Urząd Marszałkowski Woj. Kujawsko-Pomorskiego, Dorota Skwarek -Departament Strategii i Rozwoju Regionalnego, Urząd Marszałkowski Woj. Lubelskiego, Wiktor Lubieniecki- Dyrektor Wydziału Polityki Regionalnej, Urząd Marszałkowski Woj. Dolnośląskiego, Lidia Wójtowicz -Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Woj. Warmińsko-Mazurskiego, Norbert Tomkiewicz-Dyrektor Departamentu Rozwoju Regionalnego, Urząd Marszałkowski Województwa Podkarpackiego, Grzegorz Bartnik - Kierownik Oddziału programowania i koordynacji w Departamencie Rozwoju Regionalnego, Urząd Marszałkowski Województwa Podkarpackiego.

Załącznik. Szczegółowe propozycje zmian w Ustawie wraz z uzasadnieniem

pobierz {jdownload StanowiskoKW27032008.pdf} Załącznik  - Szczegółowe propozycje zmian w Ustawie wraz z uzasadnieniem {/jdownload}